如何有效地开展矿山土地复垦、恢复生态环境，达到人口、资源和环境的可持续发展是我国矿山环境保护工作的重中之重。我国的矿山土地复垦工作远远滞后于发达国家，因此，还应该继续借鉴国外先进的矿山土地复垦制度，弥补我国矿山土地复垦制度的不足。
加拿大：矿山土地复垦制度成熟
加拿大是矿业大国，对于矿业开发结束后的矿山土地复垦十分重视，同时也有一套较为成熟的管理制度，矿区土地复垦与生态恢复贯穿于矿业活动的每一个环节。
完备的法律体系
加拿大是联邦制国家，联邦政府没有专门的矿业法，与矿业活动有关的法律主要有《领土土地法》（ TERRITORY LANDS ACT）和《公共土地授权法》（PUBLIC LANDS GRANTS ACT）。根据联邦宪法规定，联邦和省政府分别有独立的立法权限。因此各省政府都制定了专门的法律，通常要求经营者必须提交矿山复垦计划，包括矿山闭坑阶段将要采取的恢复治理措施和步骤。例如：在不列颠哥伦比亚省，有关矿山复垦方面的法规包括：《矿山法》、《环境评价法》、《废料管理法和水管理法》等；安大略省的矿业法中也专门有与矿山环境恢复有关的章节，规定所有生产和新建矿山必须提交矿山闭坑阶段将要采取的恢复治理措施和步骤的恢复治理计划。
矿山环境评估制度
加拿大将矿山环境视为可持续发展战略的重要方面，是采矿许可证的必备部分，在矿山投产前必须提出矿山环保计划和准备采取的环保措施。根据不同的矿山开发项目，运用的评估方式有4种：一是筛选，即对矿山提出的环保计划和措施进行筛选，适用于小型矿业项目；二是调解，对矿山开发可能产生的环境影响涉及当事人不多的矿业项目，由环境部指定调解人协调；三是综合审查，对矿山开发可能产生的环境影响，涉及多个部门或跨几个地区的大型矿业项目，必须由联邦政府组织综合审查；四是特别小组审查，适用于任何政府机构或公众要求必须包括一个独立小组的公众审查项目。
全程矿区土地复垦工作
加拿大的矿区恢复工作贯穿矿山生产的所有阶段。在矿山开采前，必须对当时的生态环境状况进行研究并取样，获得数据并作为采矿过程中以及采矿结束后复垦的参照；在对矿区勘查阶段，比如开展确定矿体位置的探矿、钻孔等活动，管理部门也要正确引导，尽可能地减少这些活动对土地、水、植被、野生动物的影响；在采矿权申请阶段，矿山企业必须同时提供矿区环境评估报告和矿山闭坑复垦环境恢复方案。恢复计划通常包括开采破坏的结构、矿山闭坑、植被再生长的稳定性、水处理等内容，由政府环境、资源等有关主管部门共同组织专家论证，举行各种类型的听证会。环评报告和复垦方案通过后，企业必须严格执行。
矿山恢复保证金制度
为保证复垦方案得以落实，加拿大部分省份法律规定矿山企业从取得第一笔矿产品销售款开始，就要提取复垦基金(或保证金)，即矿山企业要严格按照政府通过的矿区恢复治理方案来确保矿山闭坑后的矿区土地复垦工作，否则矿山企业缴纳的保证金将不予返还，而是另找其他企业对前者破坏的环境进行修复。对于保证金缴纳方式不同的省份还有不同的规定，有的可直接交给政府，有的交给保险公司或存进银行。
由于土地复垦是一项长期且投入费用较高的工程，对部分矿山来讲，很难按计划实施，因此，往往采取多种方式来实现：现金支付，按单位产量收费，积累资金，经营结束后返回；资产抵押，矿山用未在别处抵押的资产进行复垦资金的抵押；信用证，银行代表采矿企业把信用证签发给国家机构的买方，并保证他们之间合同的履行；债券，采矿企业以购买保险的形式，由债券公司提供债券给复垦管理部门；法人担保，由财政排名高过一定程度的法人担保或信用好的公司自我担保。
另外，在加拿大，闭坑复垦并不一定要求恢复原貌，而是因地制宜，有的把山夷平后改造成公园，原居民可回迁；有的露天大矿坑则建成水库或鱼池。总的要求是不能低于原有的生态水平。
废弃矿山信息系统
为全面掌握废弃矿山的情况，加拿大部分省份实行了建立废弃矿山信息系统的管理办法。该系统收集了所属区域所有的废弃矿山的有关情况，包括每个废弃矿山的遗址地理信息、废弃矿山主要组成部分的情况描述、推荐治理恢复方案的可能成本、需要治理程度的排序等。系统中的数据资料不仅包括存储在信息系统中的数字信息，而且还有多种纸质资料，如调查报告和备忘录等，以及已经发生治理活动的文件或随机的治理计划。该信息系统的建立有利于政府掌握废弃矿山及其对环境破坏的情况，有利于政府安排资金和组织力量对其破坏的环境进行统一治理。
由于从企业收入中提取矿山复垦基金是相关政策出台后才开始的，以前政府收回大量的废弃矿山没有专门的恢复治理费，为了解决这些废弃矿山的恢复治理问题，部分省份通过政府设立废弃矿山恢复治理基金的方式加以解决。例如：1999年安大略政府筹集了一项为期4年（1999年~2003年）总额为2700万加元的基金。目前该省利用这笔基金已经成功完成了55个治理项目和3800份评价报告。对旧废弃矿山的恢复治理起到了较好的促进作用。
澳大利亚：复垦贯穿于矿业项目全过程
澳大利亚作为矿业大国，一直重视土地复垦的制度建设和科技研究。澳大利亚的矿山开发管理由中央政府确定立法框架，各州相对有较大权限，可以制定法律条文，内容有所不同。尽管如此，各州都规定土地复垦是矿山开发的一个重要内容。
法律法规健全
上世纪70年代以来，澳大利亚颁布或修订的有关矿产和土地方面的法律中，都强化了土地复垦方面的内容。与土地复垦有关的法律主要包括《采矿法》、《原住民土地权法》、《环境保护法》和《环境和生物多样性保护法》等。澳大利亚政府规定，任何经济活动必须遵守国家生态可持续发展战略，复垦应贯穿于矿业项目规划、实施和闭矿的全过程。矿产和能源委员会于2000年提出了闭矿战略框架，包括了土地复垦需遵循的五大原则。各级政府特别是州政府的主管部门以及矿方的有关部门，根据国家的土地复垦法律，制定一系列详细的具体操作的政策法规。日常的土地复垦管理工作由资源开采主管部门负责，而矿山的土地复垦主要由环保部门负责。土地复垦自上而下专门的组织管理机构共同使土地复垦贯穿于采矿的全过程，将矿业生产对环境的影响降到最低程度。
综合目标控制和方案管理
澳大利亚政府对土地复垦的管理首先体现在土地复垦目标、标准的指导以及复垦方案的编制上。政府充分尊重土地所有者、社区和地方政府的利益诉求，在综合考虑复垦区域内的环境价值、原土地所有者的利用情况以及相邻土地利用方式的基础上，确定区域土地复垦总体目标，以减少社会成本和社会风险。澳政府没有规定具体的复垦标准，但环境保护局会编制土地复垦规程，以规范土地复垦管理。复垦标准确定的主要依据包括：复垦后的土地一定要具备再利用的条件，稳定并且不再释放污染；复垦后土地利用方向是通过一个透明决策程序做出的，必须充分征求土地利用涉及的各方意见，考虑破坏前土地利用现状、公众的意见特别是土地权利人的意愿等。
同时，政府要求矿山开采或开发前必须进行环境影响评价，编制详尽的复垦方案。通常，矿山企业在取得采矿许可证前，需要耗时多年，花费巨资对矿区范围内的土地利用、人文、地理等多方面进行调查研究，为企业落实土地复垦责任、实施复垦项目提供充分的依据。企业提交的环境管理方案以土地复垦为主，包括水资源管理、土地复垦管理和污染防治。具体复垦目标包括：生态目标，需要考虑自然生态系统的影响，地形的稳定性和水的质量；经济目标，需要考虑土地的适宜性、低成本性和将来的土地收益；社会目标，需要考虑土地使用的安全性和可靠性等。
全程监控和责任追究
澳大利亚政府加强土地复垦的过程管理和监控，督促矿山企业落实复垦责任。
加强土地复垦年度计划管理、实施动态监控。政府要求矿山企业开采前必须根据开采方案和复垦方案制订切实可行的年度开采计划和土地复垦计划；在开采过程中，严格按照土地复垦年度计划进行复垦，同时对土地复垦实施情况进行动态跟踪和监测，并向环保局提交年度土地复垦进展报告，提供明确的监测数据和结果，根据监测结果不断修正复垦方案提出的复垦具体目标、标准、指数及相关技术参数。
实行土地复垦保证金制度。政府收取一定数额的土地复垦押金，矿山企业在采矿结束后或者开采时进行复垦，待复垦合格后，押金全额退还。同时，基于鼓励和推广的目的，对复垦工作做得好的企业，保证金缴纳比率可调低，最少的只需缴纳25％的保证金，否则，调高其比例。保证金缴纳面积为每年扩大开采的面积，并将已复垦面积按比例抵消破坏的土地面积以作为奖励。
澳大利亚的矿山企业在开矿前，要依法编制矿山环境保护和闭矿规划，申请环境许可证。取得许可证意味着企业接受了环境保护和土地复垦的“终身责任”，这种责任期限可能延续到采矿闭坑后的几十年，甚至更长。随着矿业权转移，责任也随之转移。
全程公众参与监督
为保障前期的公众参与和决策，政府将矿山企业与土地所有者的谈判环节也作为颁发采矿权证的一个必要条件。矿山企业要保证对土地权利人生活造成的破坏最小，赔偿生产经营损失，购买或租用该土地，并对破坏的土地进行复垦，必须提出土地复垦的用途和计划措施。土地权益的相关方和矿山企业共同决策复垦后土地的利用方向、复垦土地质量的检测指标和评价标准等。政府或土地权利人对复垦后土地的用途具有优先决定权；在采矿和复垦过程中，政府要根据公众意见和评价调整矿山企业缴纳抵押金的比例；在政府收回环境许可证时，也要充分考虑公众意愿。土地复垦全程都在公众的监督之下，矿山企业随时可能因为土地复垦和环境保护等方面问题遭到公众起诉及政府处罚，这有效保障了土地复垦的质量成果。
土地复垦科研应用
在澳大利亚，不管是政府主管部门还是矿山企业，都十分重视复垦的科学研究和成果应用。澳大利亚有很多专门从事土地复垦的机构，如澳大利亚科工联邦土地复垦工程中心、柯廷技术大学玛格研究中心以及昆士兰大学矿山土地复垦中心等。这些研究机构与企业密切合作，一方面，矿山企业为科研机构提供了有效的科研资金，一个中等规模的矿山每年支付的科研经费达数百万澳元；另一方面研究机构帮助矿山企业解决复垦现场亟待解决的问题，协助企业开展土地复垦监测工作。而且，第三方的土地复垦效果监测更为可信。矿山企业根据监测结果不断修正复垦方案中提出的复垦目标、标准、指标和相关参数等；环境保护局则将这些监测结果作为授权矿山企业开展土地复垦工作和缴纳保证金的重要依据。
美国：土地复垦制度体系完善
美国土地复垦率高的关键因素之一就在于建立了一套较为完善的土地复垦制度，形成了一套从联邦到州（省）的完整体系，并针对矿产资源的不同类型形成了不同的环境管理法律法规。立法较为详尽、明确、可操作性强。
矿山土地复垦法
美国西弗吉尼亚州于1939年颁布了第一部《复垦法案》。后来，美国其他一些州政府也纷纷效仿。到1975年，美国有38个州制定了本州的土地复垦法规，其他各州也有自己的土地复垦的相应规定，但各州的规定不尽一致。针对矿山土地复垦，美国1977年出台了（《露天开采治理与复垦法案》（以下简称《复垦法案》）。其立法宗旨和目的是处理好煤炭资源的开采与环境保护的关系，预防并治理因开采煤炭而造成的环境破坏，并为其他矿种进行露天开采提供法律依据，经过1990年和1993年两次修订，该法案也适用于地下矿产资源的开采。《复垦法案》以法律的形式规定并建立了统一的露天矿管理和复垦标准，对新破坏土地实行边开采边复垦，同时要求对复垦以前废弃的土地进行治理。具体规定了露天采矿复垦管理局的职责范围、废弃矿山复垦、露天采矿环境影响的控制、原有矿和新开矿作业的标准和程序及复垦技术与目标、开采计划、土地复垦的标准、环境保护的要求和监督、公众参与等相关条款。
矿山土地复垦机构
在美国，矿山复垦的管理工作主要由内政部牵头。美国内政部露天采矿与恢复（复垦）办公室专管全国矿山的土地复垦工作。主要任务是：贯彻执行《复垦法案》，监督其检查实施情况；负责制定颁布《复垦法案》的实施细则及有关规定；审批矿山开采与复垦计划；审查批准（或否决）各州制订的对采矿作业和废矿山的回填恢复（复垦）计划；组织废弃矿山的复垦工作；负责向各州发放复垦补助资金以及规定法律责任等。矿业局、土地局和环境保护署等部门协助对与本部门有关的土地复垦工作进行管理。各州资源部负责辖区内矿山的复垦工作。
开采许可证制度
许可证申请是矿山开发前必经的法律程序，未取得许可证的矿山，不得进行开发活动。《复垦法案》规定，采矿者在采矿前对矿山的各种自然环境情况作详细调查的基础上提交开采计划，介绍计划要用的采矿方法和设备，并在地图上标明将受采矿影响的地区范围。除此之外，要得到管理部门许可，还必须提交与采矿同时进行的土地复垦计划，并缴纳复垦保证金。对不遵守规定的企业和个人，管理部门有权终止、吊销或撤销开采许可证。美国露天采矿与恢复（复垦）办公室或其州分理处负责颁发许可证。
分类复垦制度
矿山土地分类复垦的主导因素是矿山采取的不同开采方式和矿山复杂的地形条件。《复垦法案》划定矿山复垦的界限，将矿山复垦分为法律颁布前和法律颁布后，使恢复治理工作责任明确。对于法律颁布后出现的矿山土地破坏问题，要求全部复垦；对于法律颁布前已废弃的矿山，则由国家通过建立复垦基金的方式组织恢复治理。其中，复垦基金主要包括现有采矿企业缴纳的费用、滞纳金、罚款、捐款等。其中露天开采煤矿每吨缴纳35美分、地下开采煤矿每吨缴纳15美分或按每吨销售价格的10%缴纳(两者中取少者缴纳)、褐煤每吨缴纳10美分或每吨销售价格的2%缴纳。
复垦基金和保证金
矿山土地复垦基金和保证金制度有效地保障了矿山土地复垦的资金来源。前者是针对已废弃矿山的复垦，在国库中设立废弃矿复垦基金，除了国家投入，还包括捐款、罚款、滞纳金及基金用于投资所得。为了保证基金的征收，《复垦法案》规定：对弄虚作假、不如数缴纳废弃矿复垦基金的，根据情节轻重，罚1万美元以下的罚金或处1年以下监禁，或两者并处。后者是针对在建矿山，《复垦法案》规定，矿主必须向美国内政部缴纳复垦保证金，完成复垦且验收合格后予以返还。保证金的形式可以是现金、担保债券、信托基金和不可撤销的信用证。保证金的数额因各采矿山的地理、地质、水文、植被的不同由管理机关决定。一般而言，一个许可证所呈交的保证金不少于1万美元，这样，可以使土地复垦工作落到实处。
德国：生态重建属于采矿活动一部分
德国的经验证明，通过合理的整治和复垦规划，采矿业对矿区环境的损害是可以得到弥补的。
矿区土地复垦历程
据了解，德国最早的土地复垦记录出现在1766年,当时的土地租赁合同明确写明采矿者有义务对采矿迹地进行治理并植树造林。德国系统地对土地进行复垦始于20世纪20年代。
德国的土地复垦历史到21世纪初经历了4个阶段。第一阶段(20世纪20年代到1945年)的土地复垦主要是试验性地植树、造林。那时人们有意识地进行多树种混种，使重建的林地象原始森林一样，能实现多种生态功能。第二阶段始于1946年。战后的德国百业待兴，对煤炭的需求量急剧加大，对土地的占有量也随之加大。这使政府和企业不得不考虑对环境的重建。1950年4月北莱茵州颁布了针对褐煤矿区的总体规划法。同时德国对基本矿业法进行了修订，将“在矿山企业开采过程中和完成后,应保护和整理地表，重建生态环境”第一次写进了法律。第三阶段是上世纪60年代初到1989年。上世纪60年代前，西德对林业复垦的状况进行了改进：一是把早期种植的杨树砍掉，取而代之以橡树、山毛榉、枫树等；二是随煤炭开采力度的加大和矿场的迁移，土地复垦不再是植树造林，而是兼顾多种用途。前东德褐煤区的土地复垦与西德的做法不同：20世纪60年代主要是林业复垦；70年代农业复垦受到重视，土地的经济用途得到强调，土地的生产力和林木的经济价值成为衡量土地复垦成败的主要指标，生态环境的重建并未受到重视；80年代由于对煤炭的开采力度不断加大，矿区作为能源基地不断被扩建，采矿所造成的土地和环境损害也随之加重，但由于资金短缺，土地复垦被推到“未来”。随着东西德的合并，土地复垦进入第四阶段。在北莱茵地区，由于生态保护意识的增强，重构生态系统的要求受到重视。目标已从以林、农业复垦为主，转向建立休闲用地、重构生物循环体和保护物种上来。即所谓的混合型土地复垦模式：农林用地、水域及许多微生态循环体协调、统一地设立在一起。
景观生态重建实施体系
根据德国《矿产资源法》，矿区景观生态重建和对矿产的勘探、开发和开采都属于采矿活动的一部分。该法对景观生态重建作了如下定义：“重建是指在顾及到公众利益的前提下,对因采矿占用、损害的土地进行有规则的治理。”重建并不是将土地恢复到开采前的状况，而是建设为规划要求的状况。景观生态重建是一个连续不断的过程，从对矿产的勘探和开采，直到优良而健康的环境在该区域内重新生成为止，使土地被赋予符合可持续发展要求的新用途。
德国的生态重建在发展过程中形成了比较完善的可操作体系。
一是保障体系——法律手段。德国的《联邦矿产法》是矿区重建重要的法律依据。该法对国家的监督权，矿山企业的权利和义务，受到开采影响的社区，其他机构和个人的权利和义务，取得矿产资源的勘探、开采和初加工等采矿活动许可证的条件等都作了规定，并对采矿活动结束后的矿区环境治理也作了规定。获得采矿许可证的企业既要对勘探、开发和开采煤炭负责，也要对矿区重建负责。该法规定，从事采矿活动的企业，有义务编制企业规划，并交上级主管部门审批。
《联邦自然保护法》对矿区的生态重建起到了重要作用。该法的基本出发点是自然保护和景观维护，要求企业对所造成自然景观的破坏，要通过土地复垦的方式进行恢复和治理，构造接近自然的景观。其他的《规划法》也对矿区的生态重建发挥着重要作用。如在北莱茵州的《规划法》中，对褐煤矿区的发展和褐煤的开采加入了特别条款。根据此条款，褐煤矿区必须编制褐煤规划。其他相应的支撑法律还有《土地保护法》、《林业法》、《大气保护法》、《水保护法》、《垃圾处理法》等。
二是控制体系——规划手段。规划控制体系一是指褐煤规划，二是指企业规划。褐煤规划是基于州《规划法》起草的。根据州《规划法》，褐煤规划必须符合州规划的基本原则,并将联邦空间规划和州规划的目标作为其基本目标。主要内容为：对开采范围、排土场占地、村庄搬迁以及地表水系和地下水的影响范围作出明确规定；对褐煤开采引起的各种潜在危险进行描述、分析和评价；对褐煤开采是否适应州规划中能源长期供给的要求、是否满足褐煤开采影响区内社会团体的利益要求和环境保护的要求进行讨论和审核；对景观重建也进行了明确的规划和规定，如地表重构的原则、复垦土地的用途、地表的排水以及土壤肥力的重构等。
褐煤规划由褐煤委员会及其委托的工作组起草、编制。该委员会是州规划局的一个机构，它由褐煤矿区各市、县、相邻区域的代表及各协会的代表组成。规划草案完成后，交由公众讨论，褐煤委员会对公众的意见和质疑做出解释，必要时对规划草案进行修改。此后褐煤规划交由州规划委员会会同相应的专业部门及联邦议会的专业委员会审批。区域内其他规划不得与褐煤规划相悖。
褐煤规划只对景观生态重建作出框架性规定，具体实施是通过企业规划来完成的。企业规划包括：整体规划、主要规划、特殊规划和结束规划等。它由采矿企业根据褐煤规划进行编制，并报上级专业主管部门审批。如在北莱茵州，企业规划是由州矿管局审核批准的。在企业运作期间和停产后，矿管局对规划的执行情况具有监督权。对矿区环境的恢复治理通过企业结束规划来实现。在结束规划里，企业要对开采活动结束后，排除潜在危险的措施、地表恢复治理的措施、复垦后土地的用途、景观的重构等作出详细的描述和规划。只有企业结束规划获得批准之后，企业才允许对褐煤进行开采。
三是实施体系——技术手段。采掘机、运输皮带及推土机组成了露天矿区完整的采运系统。不同的矿层被分层开采，分皮带运输，使伴生矿藏得到开发和利用。同时表土层也被单独剥离，在保证土质不变的前提下被重新利用。表土层、各种尾矿、褐煤都由皮带从其开采地运至所谓的皮带集中站，在这里各种物料按照生产计划中的安排，转到相应的皮带上，被运到其最终的归宿处。这样，尾矿被及时地回填到露天矿的另一侧，为随后的复垦打下良好的基础。排土将根据规划中复垦土地的用途来进行，地形的设置、土壤结构的重构以及景观的恢复都以规划中的要求为准。土地复垦也根据规划中规定的各种用途而采取不同的措施，从而使复垦后的环境能满足规划中的要求。
德国矿区景观生态重建从最初的植树、绿化到多功能复垦区域的建立，经历了由简单到综合、由幼稚到成熟的过程。景观生态重建的理论研究也经历了3个阶段：以经济利用为主的矿区景观生态重建/土地复垦的理论研究；以景观构造为主的理论研究；以可持续发展为主导思想的理论研究。
